Comissariado contra a Corrupção da Região Administrativa Especial de Macau

O Comissariado contra a Corrupção (CCAC) divulga o “Relatório de sindicância sobre a concessão de subsídios do Plano de Desenvolvimento das Escolas pelo Fundo de Desenvolvimento Educativo”, segundo o qual constatou-se a existência de várias lacunas no “Regulamento de acesso ao financiamento do Plano de Desenvolvimento das Escolas” elaborado pelo Fundo de Desenvolvimento Educativo (FDE). Verificou-se, nas diversas fases do financiamento, nomeadamente análise, apreciação e aprovação, concessão de verba e fiscalização, a existência de certa ambiguidade na consciência e na actuação do FDE, o que resultou na ocorrência das irregularidades que podiam ser previsíveis ou preveníveis. Mesmo após a revelação de alguns dos problemas no relatório de auditoria em 2015, o resultado do trabalho de aperfeiçoamento não se afigura ainda como abrangente e suficiente. A fiscalização levada a cabo pelo FDE consistia numa supervisão débil e meramente formal, permitindo tacitamente que as escolas procedessem à movimentação das verbas de subsídio entre os itens de despesas do projecto, o que prejudicou a gestão e a fiscalização da aplicação do erário público. Para além disso, nunca foi tomada a iniciativa de acompanhar a execução do regime de acumulação de verbas, implicando uma irregularidade administrativa e, no âmbito da execução do regime de reposição legal, verificaram-se até ilegalidades administrativas manifestas.

Em Setembro de 2020, verificou-se um caso suspeito da apropriação de subsídios do Plano de Desenvolvimento das Escolas, por parte de um ex-director e um ex-subdirector de uma escola de Macau que os havia requerido ao FDE. O CCAC tem sempre estado atento aos actos ilícitos envolvendo bens públicos, e de acordo com as instruções do Chefe do Executivo, o Comissário contra a Corrupção ordenou, de imediato, a realização de uma investigação conjunta entre a Direcção dos Serviços contra a Corrupção e a Direcção dos Serviços de Provedoria de Justiça. Tendo em conta que compete à Direcção dos Serviços de Educação e de Desenvolvimento da Juventude (DSEDJ) apoiar técnica e administrativamente o FDE, foi enviado simultaneamente pessoal das duas Direcções do CCAC à DSEDJ para acompanhamento presencial do assunto, tendo sido recolhida uma grande quantidade de documentos e informações relativos à concessão de subsídios do Plano de Desenvolvimento das Escolas pelo FDE, em várias anos escolares, a mais de cem unidades escolares de mais de setenta escolas particulares de ensino não superior e sem fins lucrativos de Macau, bem como às instituições educativas particulares. Foram também ouvidos os depoimentos do pessoal envolvido e inspeccionados, in loco, diversos itens subsidiados, tendo-se ainda procedido a uma revisão global procurando identificar lacunas e deficiências existentes nos mecanismos de apreciação dos pedidos e concessão dos referidos subsídios.

O Relatório do CCAC refere que, na apreciação e aprovação de alguns pedidos de concessão de subsídios, o FDE não cumpriu com rigor as disposições constantes do Regulamento de acesso ao financiamento que o mesmo elaborou, nem observou rigorosamente as exigências específicas na fase da apresentação de documentos para efeitos de apreciação e aprovação. Por outro lado, já em 2015, o Comissariado da Auditoria (CA) propôs, no respectivo relatório de auditoria, que o FDE adoptasse medidas para proceder a uma boa organização da base de dados, a fim de evitar situações de duplicação da concessão de subsídios. No entanto, o CCAC verificou que o FDE continuou a autorizar, em diferentes anos escolares, pedidos que envolvem itens com conteúdo idêntico e com montante igual ou semelhante. Em relação a itens que envolvem um valor de subsídio consideravelmente elevado, o CCAC questiona se a sua necessidade e a racionalidade estariam ou não em harmonia com a intenção inicial e os princípios subjacentes à concessão de subsídios ao abrigo do Plano de Desenvolvimento das Escolas. O CCAC salienta que a racionalização do erário público é um princípio fundamental e orientador que o FDE deve observar no âmbito da concessão de subsídios, não podendo o erário público ser objecto de abuso ou de esbanjamento arbitrário.

O CCAC verificou que, no âmbito dos projectos subsidiados de obras e equipamentos dos planos a médio e longo prazo de valor relativamente elevado, os trabalhos de fiscalização subsequente do FDE não foram desenvolvidos de forma satisfatória. E no âmbito de outros itens de subsídios eventuais, foram detectados muitos erros e omissões cometidos por parte do pessoal do FDE nos trabalhos da verificação dos relatórios e dos documentos comprovativos entregues pelas escolas subsidiadas, existindo uma falta de rigor por parte do FDE. O CCAC considera que, em comparação com outros fundos, os mecanismos do FDE, relativamente a exigência às escolas que procedam à gestão dos activos para efeitos de fiscalização, são muito mais débeis.

O CCAC verificou ainda que, o FDE permitiu que os requerentes procedessem, de acordo com a sua intenção, à movimentação das verbas de subsídio concedidas entre os itens de despesas do projecto, mesmo no âmbito de algumas despesas repentinas, nomeadamente as despesas de reparação, seguro, abastecimento de água e electricidade, entre outras, que não foram solicitadas com antecedência, uma parte do pessoal do FDE permitiu que os requerentes procedessem à movimentação das verbas concedidas de forma arbitrária e nunca exigiu que os mesmos devolvessem a diferença do valor. Portanto, desde que os respectivos montantes não ultrapassem o limite das verbas totais de subsídio requeridas e concedidas, os referidos actos de movimentação foram todos aceites pelo FDE.

O CCAC aponta que o Regulamento Administrativo relativo ao “Regime do Fundo de Desenvolvimento Educativo” prevê um mecanismo legal de reposição de dinheiros públicos. No entanto, desde a indicação, pela primeira vez, do problema de reposição no relatório do CA, o FDE ainda não tinha descoberto o regime de reposição já existente e esforçou-se para procurar criar um outro mecanismo para resolver os problemas relativos ao procedimento de reposição e ao apuramento da respectiva responsabilidade, tentando, especialmente e à luz da “Regulamentação da Lei de Enquadramento Orçamental”, definir, por sua iniciativa, o prazo de 60 dias e a forma de cheque para efeitos de reposição. Portanto, a actuação do FDE em causa é incompreensível e é óbvio que tal prática do FDE violava completamente a disposição de reposição no prazo de 30 dias prevista no “Regime do Fundo de Desenvolvimento Educativo”. O CCAC indica que a decisão de reposição é um acto administrativo previsto pelo Código do Procedimento Administrativo e a comunicação do FDE aos beneficiários deveria ser efectuada conforme os termos previstos nesse Código. A par disso, as informações relativas à impugnação também deveriam ser mencionadas nos termos da lei. O resultado da sindicância mostra que o FDE não actuou segundo o que se encontra previsto nesse Código e, no que se respeita à execução do mecanismo legal de reposição, verifica-se evidentemente uma ilegalidade administrativa.

O CCAC indica igualmente que o FDE nunca tinha exigido ou chamado a atenção, por qualquer forma, dos requerentes para cumprirem o regime de acumulação legal e, na prática, em relação ao mesmo regime, o FDE adoptava uma atitude passiva. Quando outros fundos recebiam o pedido de subsídio apresentado pelo requerente e exigiam que o mesmo preenchesse a declaração de acumulação, esses fundos comunicariam, por sua iniciativa, ao FDE para se pronunciar. E só naquele momento é que o FDE calcularia o montante do subsídio a atribuir ao requerente segundo a proporção de acumulação. Isto quer dizer que o FDE não possuía um mecanismo para a fiscalização activa sobre a acumulação de subsídios. Para além disso, quanto aos equipamentos ou bens subsidiados, o FDE nunca efectuava uma verificação rigorosa nem tinha a consciência sobre quais eram os activos que tinham sido adquiridos com o seu subsídio, pelo que não permitia conhecer de modo algum se existia ou não a repetição de subsídios. Na execução do mecanismo de acumulação, se bem que não se poderia considerar estar perante uma omissão por parte do FDE, mas como não actuava, de forma activa, e em conformidade com a lei, verifica-se, de facto, a existência de irregularidades administrativas.

No relatório, o CCAC apresenta ainda vários casos reais, considerando a existência de certa ambiguidade na consciência e na actuação do FDE nas várias fases de concessão de apoios financeiros. E assim, ocorreram as irregularidades que poderiam ser previsíveis ou preveníveis e até existiram as oportunidades em que os fraudadores poderiam aproveitar, causando riscos de prejuízos de valor consideravelmente elevado ao Governo da RAEM no que respeita ao erário público.

O CCAC verifica que a visita às escolas realizada pelo pessoal do FDE foi meramente formal e só poderia alcançar efeitos gerais de visita. Além disso, o pessoal do FDE não procedeu ao devido registo com seriedade e de forma detalhada. Em relação aos equipamentos e bens duradouros, após a concessão de apoios financeiros, o FDE omitiu o devido acompanhamento. Além disso, até deixou ao critério dos beneficiários para colocar, guardar, desmontar ou destruir, de forma arbitrária, os bens ou obras adquiridos com o erário público. Por isso, foram frequentemente detectadas as situações de má preservação deste tipo de bens públicos e de desperdício do erário público. Para além disso, o FDE também não fazia a mínima ideia de como proceder à fiscalização sobre as empresas adjudicatárias. Ou seja, não foram estabelecidas regras expressas que exigiam a fiscalização rigorosa pelos beneficiários sobre os adjudicatários, nem foi criado nenhum mecanismo que permitia ao FDE realizar uma supervisão directa sobre essas entidades privadas.

Nas conclusões do relatório, o CCAC afirma que o FDE tem mostrado uma atitude cooperativa no âmbito da investigação e realizou a revisão e actualização de algumas disposições constantes do regulamento de acesso ao financiamento do Plano de Desenvolvimento das Escolas para o ano escolar de 2021/2022, procedendo-se, nomeadamente ao cancelamento dos “planos a médio e longo prazo” que envolveram montantes relativamente elevados e que apresentaram maior número de problemas, à definição dos projectos que não sejam financiados, à fixação de um prazo mínimo de utilização para o software ou hardware a substituir, e decidindo-se desapoiar as aquisições duplicadas de equipamentos ou materiais. O CCAC considera que as exigências acima referidas contribuem para a fiscalização e verificação da veracidade da utilização do erário público. No entanto, relativamente à fiscalização dos projectos de financiamento da empreitada das obras que envolvem frequentemente subsídios de valor consideravelmente elevado, não se vislumbrou ainda qualquer ponderação e prevenção especial efectuada por parte do FDE ou plano para a tomada das medidas específicas, com vista a eliminar a ocorrência dos fenómenos de irregularidades. Para além disso, apesar de ter elaborado um relatório de revisão interna, no que respeita às situações de manifesta ilegalidade, relativas à omissão da aplicação do regime de reposição legal e à ignorância do regime de acumulação legal, não se apercebeu nada no referido relatório de revisão interna. O CCAC salienta que são estas as questões relativamente às quais o CCAC tem de salientar com seriedade e emitir recomendações na defesa do princípio da “legalidade na actuação”.

Neste momento, a 3.ª Comissão Permanente da Assembleia Legislativa e os representantes do Governo estão a discutir, na especialidade, sobre a proposta de revisão da “Lei de Bases do Sistema Educativo Não Superior” e do “Regime do Ensino Superior”, passando a integrar os três fundos actualmente existentes do ensino superior – o Fundo do Ensino Superior, o FDE e o Fundo de Acção Social Escolar – num único fundo autónomo. O CCAC considera que, se os problemas detectados no processo de sindicância relativo ao FDE não forem sanados a partir da sua raiz, é previsível que, após a fusão destes três fundos, os problemas vão aumentar ainda mais e a complexidade dos problemas será muito maior, pelo que, é conveniente aproveitar bem o tempo para resolver a confusão que estamos a assistir actualmente.

No relatório, o CCAC sugere ao Chefe do Executivo que se intime o FDE para proceder aos trabalhos em conformidade com a lei, concretizar o regime de reposição de verbas e o regime da acumulação de verbas, entre outros, bem como aplicar, rigorosamente e nos termos da lei, as respectivas consequências jurídicas nos casos de não reposição, e evitar o aparecimento de situações caóticas relativas à movimentação arbitrária das verbas concedidas entre os itens de despesas do projecto. O CCAC sugere ainda a determinação de um valor fixo de apoio financeiro para os projectos singulares com um preço geral no mercado, por forma a evitar que os requerentes, na tentativa de obter os montantes máximos de subsídio, apresentem os seus pedidos de forma arbitrária ou procurem obter proveito no meio da confusão. Além disso, com vista à fiscalização das empresas adjudicatárias, pode ponderar criar-se uma base de dados de empresas adjudicatárias fidedignas, para efeitos de consulta e escolha por parte dos requerentes, devendo ainda prestar-se atenção à criação de mecanismos que facilitem a comunicação entre o pessoal das diversas unidades, à uniformização das instruções internas e da análise dos pedidos e à fiscalização dos critérios de verificação, entre outros. Além disso, deve ponderar-se seriamente a criação de um mecanismo cabal de impedimentos do pessoal envolvido.

No seu relatório, o CCAC alerta as instituições educativas beneficiárias de subsídios para o facto de as mesmas deverem igualmente assumir a responsabilidade de tomar a iniciativa para cumprirem os diversos deveres previstos na lei, colaborando activamente com o Governo nos trabalhos de fiscalização, bem como reforçar a dotação de pessoal na área da auditoria financeira e o grau de auto-fiscalização, a fim de aplicarem adequadamente o erário público, em conjunto com o Governo, e constituírem um bom exemplo para a próxima geração de Macau.

O referido Relatório já foi submetido à consideração do Chefe do Executivo e o texto integral do mesmo encontra-se disponível para descarregamento na página electrónica do CCAC.