澳門特別行政區-廉政公署

廉政公署公佈氣象局颱風預報程序的調查報告，指氣象局在預測颱風及懸掛風球時，依賴氣象局前局長個人的判斷和決策，事前不商議事後不檢討，欠缺內部會商機制，非辦公時間考慮懸掛三號甚至八號風球時，氣象局領導留在家中依靠電話和網絡遙控決策，考量的標準連局內的工作人員都不清楚，內部人事及設備管理存在諸多問題，認為氣象局領導負有主要的、不可推卸的責任。

去年颱風“妮妲”和今年颱風“天鴿”吹襲澳門後，有市民認為氣象局存在遲報、誤報，甚至懷疑因顧及博彩公司利益而拖延懸掛八號風球，要求廉署介入調查。廉政專員先後兩次作出批示，就氣象局颱風預報程序及內部管理展開調查，並於今天公佈“關於氣象局颱風預報程序及內部管理的調查報告”。

報告指出，調查主要圍繞氣象局颱風預報程序及內部管理展開，因為颱風的預報是否準確，屬氣象局專業範疇的決定，廉署無法定權限及技術能力作出評斷。經過調查，雖然無證據證實氣象局對颱風“妮妲”及“天鴿”的預報工作違反相關領域的法律規定或法定程序，也無證據顯示氣象局懸掛風球的決定受到任何外來因素的影響，但在颱風預報程序、人力資源及設備設施管理方面出現諸多問題。

在颱風預報決策方面，前局長馮瑞權曾在回覆立法會書面質詢時表示，在每次懸掛風球領導主管和氣象技術人員都會進行會商，所有決定都是經詳細討論後作出。然而，廉署發現氣象局並沒有為颱風預測設立專門的會商機制，而是依賴前局長個人的判斷和決策，氣象預報員在收到局長的指令前，也不知道是否懸掛風球和何時懸掛。

前局長所謂的“共同會商”是指在正常辦公時間，當可能懸掛三號或八號風球時，召集副局長及氣象處處長在其辦公室開會討論，並無前線氣象預報員的參與；在非辦公時間或節假日，則由副局長透過電話向局長“單對單”匯報，局長在家中透過網絡查看颱風的數據和資訊，作出是否懸掛風球的決定，然後透過電話通知在氣象局值班的預報員對外發佈有關消息。

氣象局前局長向廉署表示，前線氣象技術員負責的工作僅是監測和預報，如果他們對懸掛風球有任何意見，應向氣象處處長反映，且預報員的經驗比領導主管少，分析未必到位，無需就颱風事宜同前線人員溝通。他在8月23日清晨趕回氣象局後便直接進入自己的辦公室，並未到氣象監察中心向前線預報員了解情況及交換意見。

廉署認為，颱風期間的天氣狀況瞬息萬變，氣象局前局長單純依賴領導主管的匯報，以及自己透過電腦的監測及判斷難以全面、及時掌握颱風的最新情況。颱風預測是需要在短時間內匯集並分析大量資料信息的工作，絕非單憑某一個或某幾個人的聰明才智和專業能力便可勝任。

當颱風逐漸逼近澳門，氣象局領導不是駐守部門嚴陣以待，而是留在家中，透過電話和家用網絡作出懸掛三號甚至八號風球的決策，假如發生停電、斷網或電話不通，氣象局領導在家中不僅無法查看氣象數據資料，也無法下達懸掛風球的指令，澳門的颱風預警系統將會因此而處於停頓甚至癱瘓狀態，勢必造成颱風預警的遲報或誤報。

報告指出，雖然氣象局領導在8月23日清晨返回了氣象局，但是透過 “居家決策”、“遙控指揮”進行颱風預報，絕非公共部門應對重大自然災害應有的工作方式。這不僅同周邊氣象預報部門的做法迥然不同，而且與市民心目中的颱風預報場景相去甚遠，如果有任何意外發生，會嚴重威脅市民的生命和財產安全。

在懸掛風球標準方面，氣象局前局長在調查中向廉署表示，颱風預報不能單純依據第16/2000號行政命令核准的《熱帶氣旋情況的指示》中的標準，必須綜合考量颱風的普遍性、代表性和持續性三項要素。前局長去年八月也曾向傳媒表示，颱風“妮妲”吹襲澳門時，雖然有氣象監測站錄得的風速已經達到法律規定的下限，但由於颱風整體風速較小，未符合懸掛八號風球的普遍性和持續性標準。

在廉署介入調查並提出建議前，氣象局並沒有發佈任何文件用以界定或說明何謂颱風的普遍性、代表性和持續性，更沒有制定依據“三項要素”進行颱風預測的內部指引。氣象局前局長表示工作人員均對此清楚了解，一般會“心中有數”，“不會有歧義”。

但廉署調查發現，氣象局的領導主管對“三項要素”定義和標準的理解各自表述、並不相同，這勢必導致副局長在代任局長時，所作出的懸掛風球的決定出現因人而異的情況，而氣象局其他工作人員對普遍性、代表性和持續性更是所知甚少或者聞所未聞，在工作中未曾聽聞懸掛風球時需要參考這“三項要素”。

廉署認為，氣象局懸掛風球時應考量的因素和依據的準則既非領導專屬，更不是需要“秘而不宣”、“深藏不露”的資訊，如果連氣象局內部的氣象預報員都不清楚，公眾則更是無從知曉，從而難免會對氣象局預報的準確性產生懷疑，甚至質疑是否存在遲報或誤報的情況。

廉署發現氣象局存在一系列內部管理的問題。在人事管理方面，廉署發現氣象局負責預報天氣的人員被不停調配到其他附屬單位，有的個案中更出現一年中被調動6次的情況，影響工作的穩定性；領導層以工作已自動化和電腦化為由削減氣象監察中心的值班人員數目，造成預報員在颱風逼近時難以同時應付氣象監察和回覆查詢的工作，前局長覺得不值得為接聽電話增加人手，認為預報員應先完成氣象監察工作，有空時才接聽查詢電話，因此在颱風“天鴿”期間堅持在三號風球時僅維持兩名人員值班，直至8月23日早上才增加了兩名預報員。

此外，對於有關氣象局副局長宗教信仰的傳聞，廉署在調查中難以確認是否屬實抑或謠傳，但是接觸的工作人員皆表示有關傳聞在局內流傳甚廣、人所皆知，加上當事人平時的某些行為舉止，的確會令人感到不安，尤其是通宵值班的同事。廉署表示宗教信仰自由是居民的基本權利，但是個人的宗教信仰不能同公共機構的管理相混淆，不應將宗教儀式以及宗教活動帶到工作環境之中，從而對同事的心理及部門的運作產生影響。對於前局長表示沒有看過網絡上有關的帖子和消息，所以沒有調查傳聞是否屬實，廉署在報告中指出，作為氣象局的最高領導，不能對影響部門運作的傳聞視而不見、不聞不問，迴避問題會對部門的專業形象和公信力帶來嚴重影響。

廉署也留意到氣象局設備管理方面的問題，如內聯網斷線比較頻繁，期間無法接收氣象數據；又如氣象局2009年購置的X波段氣象雷達，因故障從2013年起便無法使用，須透過和珠海共建的S波段氣象雷達監察天氣狀況；今年年初購置用於監測大氣污染的激光雷達，在安裝之後發現激光源無法啟動，至今尚未修復；氣象局的後備發電機在8月23日中午電力供應中斷後因電池故障無法即時啓動，需要靠不間斷供電系統（UPS）為電腦和伺服器臨時供電，才使到氣象預報工作未受嚴重影響；氣象局在本澳多處地方設置的氣象監察站停電時會因後備電池故障而無法正常運作，水位監察站和潮汐站由於缺乏足夠的防浸設施，當出現暴雨或較強潮水時，儀器或會因此失靈。

對於氣象局在設備維護管理方面出現的問題，前局長大多表示因主管或工作人員沒向其反映，故此不知情。廉署則認為公共部門當某些問題重複出現而未得到及時糾正，或某些問題足以令到部門運作出現嚴重後果時，部門的最高負責人必須及時介入、跟進和解決，不能因已向下級授權或問題屬下級職責而將自己置身度外。

廉署的報告認為，氣象局颱風預報的決策權高度集中，但程序不規範、標準不透明，存在相當的隨意性。氣象局領導決定懸掛風球時忽略前線氣象技術人員的意見，不僅體現出行政管理中的官僚意識和等級觀念，更表現出工作決策中的唯我獨尊和專業傲慢。氣象局內部對颱風預報的標準各自表述、因人而異，公眾對氣象局懸掛風球的依據和考量更是無從知曉。在每次颱風過後，面對公眾對預報提出的質疑，氣象局領導欠缺詳細的交代和應有的擔當。

在颱風“妮坦”的調查之後，氣象局領導最終接納廉署意見，訂定了有關“普遍性”和“持續性” 標準的內部指引，但是直到今年8月22日下午才將指引交給值班的氣象預報員及於當晚上載至局方內聯網。另外，氣象局前局長在颱風“妮坦”曾向傳媒表示現有颱風信號定義已經沿用多年，其間只作過少許修改，有必要適時全面檢討，但當近期廉署查詢修法進度時，卻又否認曾公開表示要修改有關行政命令，並認為未見該法規有需要修改的地方。

廉署在報告中建議，氣象局應推動修改《熱帶氣旋情況的指示》，完善有關颱風預測及懸掛風球的法規，建立包括氣象技術人員參與的專門會商機制，訂定懸掛風球期間領導及工作人員的留守值班制度，完善內部的人事及設施管理。

報告已呈交行政長官參閱，全文可於廉政公署網頁下載。