澳门特别行政区-廉政公署

廉政公署公布气象局颱风预报程序的调查报告，指气象局在预测颱风及悬挂风球时，依赖气象局前局长个人的判断和决策，事前不商议事后不检讨，欠缺内部会商机制，非办公时间考虑悬挂三号甚至八号风球时，气象局领导留在家中依靠电话和网络遥控决策，考量的标准连局内的工作人员都不清楚，内部人事及设备管理存在诸多问题，认为气象局领导负有主要的、不可推卸的责任。

去年颱风“妮妲”和今年颱风“天鸽”吹袭澳门后，有市民认为气象局存在迟报、误报，甚至怀疑因顾及博彩公司利益而拖延悬挂八号风球，要求廉署介入调查。廉政专员先后两次作出批示，就气象局颱风预报程序及内部管理展开调查，并於今天公布“关於气象局颱风预报程序及内部管理的调查报告”。

报告指出，调查主要围绕气象局颱风预报程序及内部管理展开，因为颱风的预报是否准确，属气象局专业範畴的决定，廉署无法定权限及技术能力作出评断。经过调查，虽然无证据证实气象局对颱风“妮妲”及“天鸽”的预报工作违反相关领域的法律规定或法定程序，也无证据显示气象局悬挂风球的决定受到任何外来因素的影响，但在颱风预报程序、人力资源及设备设施管理方面出现诸多问题。

在颱风预报决策方面，前局长冯瑞权曾在回覆立法会书面质询时表示，在每次悬挂风球领导主管和气象技术人员都会进行会商，所有决定都是经详细讨论后作出。然而，廉署发现气象局并没有为颱风预测设立专门的会商机制，而是依赖前局长个人的判断和决策，气象预报员在收到局长的指令前，也不知道是否悬挂风球和何时悬挂。

前局长所谓的“共同会商”是指在正常办公时间，当可能悬挂三号或八号风球时，召集副局长及气象处处长在其办公室开会讨论，并无前线气象预报员的参与；在非办公时间或节假日，则由副局长透过电话向局长“单对单”汇报，局长在家中透过网络查看颱风的数据和资讯，作出是否悬挂风球的决定，然后透过电话通知在气象局值班的预报员对外发布有关消息。

气象局前局长向廉署表示，前线气象技术员负责的工作仅是监测和预报，如果他们对悬挂风球有任何意见，应向气象处处长反映，且预报员的经验比领导主管少，分析未必到位，无需就颱风事宜同前线人员沟通。他在8月23日清晨赶回气象局后便直接进入自己的办公室，并未到气象监察中心向前线预报员了解情况及交换意见。

廉署认为，颱风期间的天气状况瞬息万变，气象局前局长单纯依赖领导主管的汇报，以及自己透过电脑的监测及判断难以全面、及时掌握颱风的最新情况。颱风预测是需要在短时间内汇集并分析大量资料信息的工作，绝非单凭某一个或某几个人的聪明才智和专业能力便可胜任。

当颱风逐渐逼近澳门，气象局领导不是驻守部门严阵以待，而是留在家中，透过电话和家用网络作出悬挂三号甚至八号风球的决策，假如发生停电、断网或电话不通，气象局领导在家中不仅无法查看气象数据资料，也无法下达悬挂风球的指令，澳门的颱风预警系统将会因此而处於停顿甚至瘫痪状态，势必造成颱风预警的迟报或误报。

报告指出，虽然气象局领导在8月23日清晨返回了气象局，但是透过 “居家决策”、“遥控指挥”进行颱风预报，绝非公共部门应对重大自然灾害应有的工作方式。这不仅同周边气象预报部门的做法迥然不同，而且与市民心目中的颱风预报场景相去甚远，如果有任何意外发生，会严重威胁市民的生命和财产安全。

在悬挂风球标准方面，气象局前局长在调查中向廉署表示，颱风预报不能单纯依据第16/2000号行政命令核准的《热带气旋情况的指示》中的标准，必须综合考量颱风的普遍性、代表性和持续性三项要素。前局长去年八月也曾向传媒表示，颱风“妮妲”吹袭澳门时，虽然有气象监测站录得的风速已经达到法律规定的下限，但由於颱风整体风速较小，未符合悬挂八号风球的普遍性和持续性标准。

在廉署介入调查并提出建议前，气象局并没有发布任何文件用以界定或说明何谓颱风的普遍性、代表性和持续性，更没有制定依据“三项要素”进行颱风预测的内部指引。气象局前局长表示工作人员均对此清楚了解，一般会“心中有数”，“不会有歧义”。

但廉署调查发现，气象局的领导主管对“三项要素”定义和标准的理解各自表述、并不相同，这势必导致副局长在代任局长时，所作出的悬挂风球的决定出现因人而异的情况，而气象局其他工作人员对普遍性、代表性和持续性更是所知甚少或者闻所未闻，在工作中未曾听闻悬挂风球时需要参考这“三项要素”。

廉署认为，气象局悬挂风球时应考量的因素和依据的准则既非领导专属，更不是需要“秘而不宣”、“深藏不露”的资讯，如果连气象局内部的气象预报员都不清楚，公众则更是无从知晓，从而难免会对气象局预报的准确性产生怀疑，甚至质疑是否存在迟报或误报的情况。

廉署发现气象局存在一系列内部管理的问题。在人事管理方面，廉署发现气象局负责预报天气的人员被不停调配到其他附属单位，有的个案中更出现一年中被调动6次的情况，影响工作的稳定性；领导层以工作已自动化和电脑化为由削减气象监察中心的值班人员数目，造成预报员在颱风逼近时难以同时应付气象监察和回覆查询的工作，前局长觉得不值得为接听电话增加人手，认为预报员应先完成气象监察工作，有空时才接听查询电话，因此在颱风“天鸽”期间坚持在三号风球时仅维持两名人员值班，直至8月23日早上才增加了两名预报员。

此外，对於有关气象局副局长宗教信仰的传闻，廉署在调查中难以确认是否属实抑或谣传，但是接触的工作人员皆表示有关传闻在局内流传甚广、人所皆知，加上当事人平时的某些行为举止，的确会令人感到不安，尤其是通宵值班的同事。廉署表示宗教信仰自由是居民的基本权利，但是个人的宗教信仰不能同公共机构的管理相混淆，不应将宗教仪式以及宗教活动带到工作环境之中，从而对同事的心理及部门的运作产生影响。对於前局长表示没有看过网络上有关的帖子和消息，所以没有调查传闻是否属实，廉署在报告中指出，作为气象局的最高领导，不能对影响部门运作的传闻视而不见、不闻不问，迴避问题会对部门的专业形象和公信力带来严重影响。

廉署也留意到气象局设备管理方面的问题，如内联网断线比较频繁，期间无法接收气象数据；又如气象局2009年购置的X波段气象雷达，因故障从2013年起便无法使用，须透过和珠海共建的S波段气象雷达监察天气状况；今年年初购置用於监测大气污染的激光雷达，在安装之后发现激光源无法启动，至今尚未修复；气象局的后备发电机在8月23日中午电力供应中断后因电池故障无法即时啓动，需要靠不间断供电系统（UPS）为电脑和伺服器临时供电，才使到气象预报工作未受严重影响；气象局在本澳多处地方设置的气象监察站停电时会因后备电池故障而无法正常运作，水位监察站和潮汐站由於缺乏足够的防浸设施，当出现暴雨或较强潮水时，仪器或会因此失灵。

对於气象局在设备维护管理方面出现的问题，前局长大多表示因主管或工作人员没向其反映，故此不知情。廉署则认为公共部门当某些问题重复出现而未得到及时纠正，或某些问题足以令到部门运作出现严重后果时，部门的最高负责人必须及时介入、跟进和解决，不能因已向下级授权或问题属下级职责而将自己置身度外。

廉署的报告认为，气象局颱风预报的决策权高度集中，但程序不规範、标准不透明，存在相当的随意性。气象局领导决定悬挂风球时忽略前线气象技术人员的意见，不仅体现出行政管理中的官僚意识和等级观念，更表现出工作决策中的唯我独尊和专业傲慢。气象局内部对颱风预报的标准各自表述、因人而异，公众对气象局悬挂风球的依据和考量更是无从知晓。在每次颱风过后，面对公众对预报提出的质疑，气象局领导欠缺详细的交代和应有的担当。

在颱风“妮坦”的调查之后，气象局领导最终接纳廉署意见，订定了有关“普遍性”和“持续性” 标准的内部指引，但是直到今年8月22日下午才将指引交给值班的气象预报员及於当晚上载至局方内联网。另外，气象局前局长在颱风“妮坦”曾向传媒表示现有颱风信号定义已经沿用多年，其间只作过少许修改，有必要适时全面检讨，但当近期廉署查询修法进度时，却又否认曾公开表示要修改有关行政命令，并认为未见该法规有需要修改的地方。

廉署在报告中建议，气象局应推动修改《热带气旋情况的指示》，完善有关颱风预测及悬挂风球的法规，建立包括气象技术人员参与的专门会商机制，订定悬挂风球期间领导及工作人员的留守值班制度，完善内部的人事及设施管理。

报告已呈交行政长官参阅，全文可於廉政公署网页下载。